Lausunto työryhmän mietinnöstä kansallisen nimeämismenettelyn kehittämisestä Suomen asettaessa tuomariehdokkaita kansainvälisiin ja Euroopan unionin tuomioistuimiin

Valtioneuvoston kanslialle

Viite: Valtioneuvoston kanslian lausuntopyyntö 22.1.2007
(VNK 012:00/2005)

Työryhmän mietintö kansallisen nimeämismenettelyn kehittämisestä Suomen asettaessa tuomariehdokkaita kansainvälisiin ja Euroopan unionin tuomioistuimiin

1. Valtioneuvoston kanslia asetti 12.8.2005 työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin laatia ehdotus nimeämismenettelyn kehittämisestä Suomen asettaessa tuomariehdokkaita kansainvälisiin ja Euroopan unionin tuomioistuimiin. Työryhmän mietinnöstä pyydettynä lausuntonaan korkein oikeus esittää valtioneuvoston kanslialle seuraavan.

2. Kuten työryhmä on todennut, nykyinen tilanne on epätyydyttävä eikä täytä hyvälle hallinnolle asetettavia avoimuusvaatimuksia. Avoimuuden lisääminen ei kuitenkaan yksinään riitä, jollei samalla huolehdita myös siitä, että tuomariehdokkaiden nimeämistä koskeva valmistelutyö perustuu puolueettomaan asiantuntemukseen. Tästä näkökulmasta on erityisen tärkeätä se, mitkä tahot ovat edustettuina ehdokkaiden nimeämistä kansallisella tasolla valmistelevassa toimielimessä. Näistä lähtökohdista korkein oikeus pitää hyödyllisenä, että nimeämismenettelyä kehitetään. Esitetyistä vaihtoehdoista korkein oikeus kannattaa sitovaa julkista ilmoittautumismenettelyä sekä pysyvän virallisen valmisteluelimen perustamista.

3. Kansallisella tasolla on jo totuttu siihen, että korkeimpiakin julkisia virkanimityksiä yleensä edeltää sitova julkinen ilmoittautumismenettely. Ei ole mitään syytä, miksi ehdokkaiden nimeämisessä kansainvälisiin tuomarintehtäviin tulisi tässä suhteessa menetellä eri tavalla. Työryhmän ilmaisema (s. 24) pelko siitä, että julkinen ilmoittautumismenettely saattaisi “karkottaa joitakin korkeatasoisia ehdokkaita”, ei tunnu aiheelliselta. Nykymaailmassa avoimuuden puutetta on vaikeata enää perustella “joustavuuden” tarpeella.

4. Työryhmä on korostanut (s. 24), että Suomen kokoisessa maassa kansainvälisiin tuomarintehtäviin sopivien ehdokkaiden määrä on käytännössä usein pieni. Korkein oikeus yhtyy työryhmän arvioon, jonka mukaan julkisen ilmoittautumisajan jatkamiselta ei tällöin aina voitane välttyä. Tämä on kuitenkin pienempi haitta kuin se, että ilmoittautumismenettely jätettäisiin oikeudelliselta luonteeltaan ei-sitovaksi. On joka tapauksessa perusteltua, että asiasta säädetään lailla ja että säännökset sijoitetaan tuomarien nimittämisestä annettuun lakiin, kuten työryhmä on ehdottanutkin.

5. Työryhmän mietinnön heikkoutena on se, ettei tuomariehdokkaiden nimeämismenettelyn kehittämistarpeita ole riittävästi käsitelty tuomioistuinten riippumattomuuden näkökulmasta. Tämä on kuitenkin se näkökulma, jota asiaa koskevissa kansainvälisissä suosituksissa on johdonmukaisesti painotettu. Esimerkiksi Euroopan neuvoston piirissä toimivan, Euroopan tuomareiden neuvoa-antavan neuvoston (CCJE) vuosina 2001 ja 2003 antamien lausuntojen mukaan kansainvälisissä tuomarinimityksissä tulisi noudattaa samoja periaatteita kuin kansallisissakin tuomarinimityksissä ja menettelytapojen tulisi tältä osin herättää samaa luottamusta.

6. Kansainvälisessä keskustelussa on pidetty epäkohtana erityisesti sitä, että kansallisten tuomariehdokkaiden valinnassa on korostettu pikemminkin jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta kuin tuomariehdokkaille asetettavia korkeita pätevyysvaatimuksia. Työryhmän mietinnöstäkin välittyy sellainen kuva, että tärkeimmäksi on nähty valtioneuvoston kanslian ja ministeriöiden edustuksen asianmukainen järjestäminen.

7. Työryhmä on lausunut (s. 18), että nimeämismenettelyn tulisi “myös muodollisesti vastata ajatusta siitä, että kyseessä ovat nimenomaan Suomen hallituksen nimissä esitetyt tuomariehdokkaat”. Työryhmän ehdottama asiantuntijaneuvottelukunta olisikin selvästi valtioneuvostovetoinen. Se koostuisi valtioneuvoston kanslian, oikeusministeriön, ulkoasiainministeriön, korkeimpien oikeuksien ja oikeustieteellisen opetuksen ja tutkimuksen edustajista ja puheenjohtajana toimisi aina esittelevän ministeriön edustaja.

8. Ei tunnu asianmukaiselta, että asiantuntijaneuvottelukunnan jäsenistä jopa puolet olisi valtioneuvoston virkamiehiä. Vaikka tuomariehdokkaat lopullisesti nimetäänkin Suomen hallituksen toimesta, ehdokkaiden ammatillisia ansioita valmisteluelimenä arvioivan asiantuntijaneuvottelukunnan tulisi kuitenkin ensisijaisesti edustaa puolueetonta asiantuntemusta, jotta nimeämismenettely kokonaisuudessaan herättäisi luottamusta.

9. Tähän nähden korkein oikeus pitää tärkeänä, että asiantuntijaneuvottelukunnan kokoonpano olisi riittävän monipuolinen ja että hallituksesta riippumattomien asiantuntijoiden panos olisi työryhmän ehdottamaa merkittävämpi. Neuvottelukunnan mallina ei siten voida käyttää pelkästään niin sanottua PCA-ryhmää.

10. Työryhmä ei ole yleensäkään pohtinut sitä, missä suhteissa kansainvälisiin tuomaritehtäviin nimettävien ehdokkaiden valinnan tulisi poiketa kansallisten tuomarinimitysten valmistelusta ja kuinka pitkälle esimerkiksi tuomarinvalintalautakuntaa voitaisiin käyttää mallina nyt ehdotettavalle uudelle asiantuntijaneuvottelukunnalle. On ilmeistä, että kansainvälisten tuomarinimitysten valmistelussa on erityispiirteitä, joiden johdosta tuomarinvalintalautakunta ei tähän valmistelutyöhön sellaisenaan soveltuisi. Toisaalta on todettava, että kansainvälisten tuomarinimitysten valmistelussa puolueettoman asiantuntemuksen hyödyntäminen on vähintään yhtä tärkeätä kuin kansallisissa tuomarinimityksissä. Tämä korostaa nyt ehdotetulle asiantuntijaneuvottelukunnalle asetettavaa riippumattomuusvaatimusta.

11. Korkein oikeus pitää välttämättömänä, että asiantuntijaneuvottelukunnassa ovat edustettuina samanaikaisesti sekä korkein oikeus että korkein hallinto-oikeus kuten tuomarinvalintalautakunnassakin. Luontevaa olisi, että myös puheenjohtajuus olisi järjestetty samoin kuin tuomarinvalintalautakunnassa. Lisäksi olisi aihetta harkita, pitäisikö asianajajillakin olla neuvottelukunnassa edustajansa. Asianajajakunta edustaa oikeudenhoidossa hallitusvallasta kokonaan riippumatonta tahoa.

12. Työryhmä on mietinnössään käsitellyt kansainvälisistä ja Euroopan unionin lainkäyttöelimistä vain “keskeisimpiä”. Vaikka ehdotetut säännökset jäisivätkin koskemaan myös “muita vastaavia” kuin laissa erikseen mainittavia kansainvälisiä ja ylikansallisia lainkäyttötehtäviä, jatkovalmistelussa olisi kuitenkin syytä kartoittaa tämänhetkinen tilanne kokonaisuudessaan. Saattaa olla käytännössä tulkinnanvaraista, mitä kaikkia kansainvälisiä ja ylikansallisia elimiä nyt ehdotettu kansallinen nimeämismenettely tulisi koskemaan. Nimeämismenettelyn tulisi kuitenkin olla mahdollisimman yhdenmukainen kaikkien kysymykseen tulevien kansainvälisten ja ylikansallisten lainkäyttötehtävien osalta.

13. Työryhmä ei ole ottanut kantaa siihen, tulisiko nyt ehdotettu valmistelumenettely koskemaan vain vakinaisia tai määräaikaisia tuomarinimityksiä vai myös tapauskohtaisia ad litem- ja sijaisluonteisia ad hoc –tyyppisiä tuomarimääräyksiä. Korkein oikeus pitää tärkeänä, että viimeksi mainittujakin tuomarimääräyksiä koskevat ehdokkuudet valmisteltaisiin nyt ehdotetussa asiantuntijaneuvottelukunnassa.
Yhteenvetona korkein oikeus toteaa seuraavan.

14. Kansainvälisten tuomarinimitysten kansallista valmistelua tulee kehittää, jotta menettely täyttäisi hyvälle hallinnolle asetettavat vaatimukset ja samalla oikeusvaltiossa tuomioistuinten riippumattomuuteen kohdistuvat odotukset. Tavoitteena tulisi olla, että kansainvälisiin tuomarintehtäviin saadaan Suomesta nimetyksi ammatillisesti mahdollisimman korkeatasoisia ehdokkaita ja että näiden ehdokkaiden ansiovertailu perustuu paitsi puolueettomaan asiantuntemukseen myös ulkoista luottamusta herättävään valmistelumenettelyyn.