Lausunto oikeussuojakeinotyöryhmän mietinnöstä oikeussuojakeinoista oikeudenkäynnin viivästymistä vastaan

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 31.1.2007 (OM 22/41/2005, OM059:00/2005)

Oikeussuojakeinotyöryhmän mietintö oikeussuojakeinoista oikeudenkäynnin viivästymistä vastaan (työryhmämietintö 2006:21)

1. Työryhmä ehdottaa, että Suomessa otettaisiin käyttöön kaksi oikeussuojakeinoa oikeudenkäynnin viivästymistä vastaan. Yhtäältä oikeussuojakeinoksi ehdotetaan ylemmälle tuomioistuimelle tehtävää viivästyskantelua, jonka avulla pyrittäisiin puuttumaan oikeudenkäynnin viivästymiseen asian vireillä ollessa, siis ennaltaehkäisevästi. Tämän ohella ehdotetaan luotavaksi jälkikäteinen
hyvitysjärjestelmä, jonka kautta asianosainen voisi saada rahakorvauksen, mikäli häntä koskeva oikeudenkäynti on kokonaisuudessaan kestänyt kohtuuttoman kauan.

2. Työryhmän mietinnön taustalla on kaksi oikeudellista seikkaa:

1)Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vuonna 2000 omaksunut tulkinnan, jonka mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artikloista seuraa sopimusvaltioille velvollisuus huolehtia siitä, että asianosaisella on käytettävissään tehokas kansallinen oikeussuojakeino sen varalta, että oikeudenkäynnin kesto ei vastaa sopimuksen 6 artiklasta johtuvia vaatimuksia (Kudla vastaan Puola 26.10.2000).

2)Suomen nykyinen lainsäädäntö ei tarjoa sellaista oikeussuojakeinoa, joka täyttäisi ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä asetetut vaatimukset.

3. Lisäksi mietinnön taustalla on se tosiasia, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut useita Suomea koskevia ratkaisuja, joissa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa on katsottu loukatun sillä perusteella, että oikeudenkäynnin kokonaiskesto on ylittänyt sen, mikä 6 artiklan mukaan on sallittua.

Yleisiä näkökohtia

4. Korkein oikeus korostaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla sopimusvaltion ensisijaisena velvollisuutena on huolehtia siitä, että lainkäyttöjärjestelmällä on edellytykset täyttää 6 artiklasta johtuvat vaatimukset. Pääpaino on pantava sille, että 6 artiklan mukaiset velvollisuudet kyetään täyttämään, eikä niiden rikkomisen varalta tarvittaviin oikeussuojakeinoihin. Tuon ensisijaisen velvollisuuden täyttämiselle olisi tunnustettava aivan erityinen painoarvo maassa, jossa ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei pelkästään ole voimassa sellaisenaan vaan jossa kansalliseen perustuslakiin on otettu sitä hyvin pitkälti vastaavaksi tarkoitettu perusoikeussäännös (perustuslain 21 §).

5. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on nimenomaisesti ja vakiintuneen johdonmukaisesti painottanut, että ihmisoikeussopimuksen ratifioidessaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet järjestämään oikeuslaitoksensa niin, että 6 artiklasta johtuvat vaatimukset kyetään täyttämään. Linja on ollut hyvin selkeä jo kauan ennen Suomen liittymistä sopimukseen.

6. Esimerkiksi 13.7.1983 annetussa tuomiossa Zimmermann ja Steiner vastaan Sveitsi ihmisoikeustuomioistuin totesi seuraavaa (tuomion kohta 29).

“The Court would point out in the first place that the Convention places a duty on the Contracting States to organise their legal systems so as to allow the courts to comply with the requirements of Article 6 para. 1, including that of trial within a ‘reasonable time’. Nonetheless, a temporary backlog of business does not involve liability on the part of the Contracting States provided that they take, with the requisite promptness, remedial action to deal with an exceptional situation of this kind (see the above-mentioned Buchholz judgment, Series A no. 42, p. 16, § 51, and the Foti and others judgment of 10 December 1982, Series A no. 56, p. 21, § 61).

Methods which may fall to be considered, as a provisional expedient, admittedly include choosing to deal with cases in a particular order, based not just on the date when they were brought but on their degree of urgency and importance and, in particular, on what is at stake for the persons concerned. However, if a state of affairs of this kind is prolonged and becomes a matter of structural organisation, such methods are no longer sufficient and the State will not be able to postpone further the adoption of effective measures.”

7. Vastaavasti 10.7.1984 annetussa tuomiossa Guincho vastaan Portugali Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on lausunut seuraavasti:

“In ratifying the Convention, Portugal guaranteed to ‘secure to everyone within its jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I’ (Article 1). In particular, Portugal undertook the obligation of organising its legal system so as to ensure compliance with the requirements of Article 6 para. 1, including that of trial within a ‘reasonable time’ (see the above-mentioned Zimmermann and Steiner judgment, Series A no. 66, p. 12, para. 29). The Court would once more draw attention to the extreme importance of this requirement for the proper administration of justice” (tuomion kohta 38).

“According to the established case-law of the Court, a temporary backlog of court business does not engage the international responsibility of the State concerned under the Convention provided that the State takes effective remedial action with the requisite promptness” (tuomion kohta 40).

“Having regard to all the circumstances of the case, the Court concludes that the exceptional difficulties encountered in Portugal were not such as to deprive the applicant of his entitlement to a judicial determination within ‘a reasonable time’. There has accordingly been a breach of Article 6 para. 1” (tuomion kohta 41).

8. Tärkeintä ja kiireellisintä on se, että parannetaan oikeuslaitoksen edellytyksiä päästä kohtuullisiin käsittelyaikoihin. Perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden tarkoituksena on taata oikeusturvan toteutuminen eikä vain oikeussuojakeinoja oikeusturvan puutteita vastaan. Valtion ensisijaisen perusvelvoitteen laiminlyöntiä ei voida korjata tai korvata oikeudenkäyntien viipymiseen reagoivilla oikeussuojakeinoilla.

9. Esimerkiksi ajanjaksolla 2002–2006 yleisten tuomioistuinten henkilöstöä on pääosin rahoitusvajeen vuoksi vähennetty 82 henkilötyövuodella. Niin sanotun tuottavuusohjelman mukaan henkilöstön pitäisi lähivuosina supistua vielä enemmän, vaikka henkilöstötarvetta vähentävät toimenpiteet ovat vasta suunnitteluvaiheessa. Rikosasioiden osalta esitutkintavaihetta ja syyttäjälaitosta koskevat vastaavat ongelmat ovat osa samaa kokonaisuutta.

10. Myöskään toimintarakenteita, menettelyjä ja koulutusta ei ole vielä uudistettu siten, että voitaisiin kattavasti turvata asioiden sujuva ja osaava käsittely sekä järkevä työnjako eri instanssien kesken.

11. Hiljattain työnsä päättäneen, hovioikeuden presidentti Lauri Melanderin johdolla toimineen toisen työryhmän työtä varten koottu aineisto osoittaa selvästi, että oikeudenkäyntien pitkittymistä koskeva ongelma on Suomessa maantieteellisesti keskittynyt erityisesti pääkaupunkiseudulle (oikeudenkäynnin kokonaiskeston lyhentäminen, työryhmämietintö OM 2007:2). Kysymyksessä ei ole sellainen tilapäinen jutturuuhka, jota esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yllä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetaan, vaan ongelman taustalla ovat vallitsevaan jutturakenteeseen sekä asianomaisten viranomaisten ja tuomioistuinten toimintaedellytyksiin liittyvät syyt. Vaikka oikeudenkäyntien keston pitkittymiselle voi olla ja on Suomenkin oloissa vaihtelevia syitä, on ilmeistä, että pääosa meillä esiintyvistä ongelmista ei johdu yksittäisten juttujen käsittelyyn liittyvistä seikoista tai satunnaisista häiriöistä järjestelmän toiminnassa. Tämä Melanderin työryhmän mietinnössäkin äskettäin ja selkeästi dokumentoitu havainto ei voi olla vaikuttamatta päätöksentekoon siitä, minkälaisia toimenpiteitä tarvitaan ja mitä on priorisoitava: olennaisinta on panostaa järjestelmän toimintakyvyn turvaamiseen ja parantamiseen. Muussa tapauksessa Suomen sitoutumista ensisijaisten ihmisoikeusvelvoitteidensa ja oman perustuslakinsa kunnioittamiseen oikeusturvan alalla ei voida pitää uskottavana.

Viivästyskantelu

12. Koska alueellisesti keskittyneiden viivästysongelmien taustalla edellä todetuin tavoin on rakenteellisia ja oikeuslaitoksen toimintaedellytysten puutteellisuudesta johtuvia syitä, korkein oikeus ei pidä ehdotetunlaisen viivästyskantelujärjestelmän toteuttamista vallitsevassa tilanteessa oikeana toimenpiteenä.

13. Viivästyskanteluiden käsittely söisi samaa kapasiteettia, jota tarvitaan varsinaisten juttujen käsittelyyn. Tämä koskee sekä kanteluasian ratkaisevaa tuomioistuinta että kantelun kohteena olevaa tuomioistuinta, jonka olisi annettava asiasta oma selvityksensä. Sen tutkiminen, onko kantelu aiheellinen, kuten johtuuko viivästys sellaisista seikoista, joiden perusteella kysymyksessä olisi asianosaisen oikeuden loukkaus, edellyttäisi usein työlästäkin asian vaiheisiin perehtymistä. Rakenteellisesti kuormittuneiden tuomioistuinten osalta järjestelmä toimisi siten omaa tarkoitustaan vastaan.

14. Työryhmän arviota siitä, ettei viivästyskanteluiden käsittely aiheuttaisi merkittävää lisätyötä eikä vaatisi lisäresursseja, ei myöskään voi pitää realistisena. Esimerkiksi ylimääräisestä muutoksenhausta saatujen kokemusten valossa ei voida olettaa, että kanteluita tekisivät vain ne, joiden kantelu osoittautuu aiheelliseksi. Viivästyskanteluiden määrä ja niiden käsittelystä aiheutuva lisätyö sekä siinä oikeusasteessa, jota kantelu koskee, että siinä ylemmässä oikeusasteessa, jossa asia ratkaistaan, olisi todennäköisesti paljon suurempi kuin työryhmä on arvellut. Työryhmä ei myöskään näytä kiinnittäneen huomiota viivästyskantelun käsittelystä aiheutuviin esteellisyysongelmiin siinä vaiheessa, kun asia tulee käsiteltäväksi varsinaisena muutoksenhakuasiana.

15. Ratkaisukapasiteetin ollessa juttumäärien ja jutturakenteen kannalta riittämätön yksittäisten asioiden kiirehtiminen tapahtuu muiden niin ikään viipymisuhan alla olevien asioiden kustannuksella, joten tällaisissa oloissa viivästyskantelun kaltaisen oikeussuojakeinon mielekkyys on ylipäänsä sangen kyseenalainen. Samoin on kyseenalainen sellaisen oikeussuojakeinon kelvollisuus ihmisoikeussopimuksen valossa, sillä edellä todetuin tavoin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisuissaan korostanut, että puheena olevissa olosuhteissa yksittäisten juttujen käsittelyyn tai kiireellisyysjärjestykseen puuttumista ei voida pitää riittävänä toimenpiteenä eikä sopimusvaltio saa lykätä ongelmien rakenteellisiin syihin puuttumista.

16. Viivästyskantelun kaltainen oikeussuojakeino ei siis ole tarkoituksenmukainen eikä myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvien velvollisuuksien kannalta asianmukainen ratkaisu niin kauan kuin oikeudenkäyntien pitkittymiseen johtavia rakenteellisia ongelmia ei ole poistettu.

17. Vasta tämän toteuduttua voisi olla perusteltua ottaa käyttöön sopiva ehkäisevä oikeussuojakeino asianosaisen aseman parantamiseksi sellaisissa tapauksissa, joissa asian viipyminen todella aiheutuu tapauskohtaisista, tuomioistuimen vastuulla tai sen hallinnassa olevista seikoista. Ehdotetun kaltaisen viivästyskantelun sijasta voisi silloin tulla kysymykseen esimerkiksi järjestely, jossa asianosaisen kantelu siihen tuomioistuimeen, jossa asia on vireillä, olisi aiheelliseksi osoittautuessaan peruste asian julistamiseksi kiireellisesti käsiteltäväksi.

18. On nimittäin syytä kiinnittää huomiota myös siihen, että työryhmän nyt ehdottamassa keinovalikoimassa on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia vaihtoehtoja. Erityisesti on kyseenalaista, onko perustuslain kannalta sallittua, että asia, joka on jo tullut vireille lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa ja jonka käsittely on siellä aloitettu, siirrettäisiin toiseen tuomioistuimeen (työryhmän ehdottama OK 28 luvun 5 §:n 2 momentin 5 kohta). Kun hallitus vuonna 2006 esitti, että oikeudenkäymiskaareen olisi otettu säännökset, joiden nojalla asioita olisi voitu siirtää hovioikeudesta toiseen (HE 202/2006 vp), perustuslakivaliokunta katsoi esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 55/2006), ettei tuolloin ehdotettu menettely ollut hyvin sopusoinnussa perustuslain 3 §:n 3 momentin, 21 §:n 1 momentin ja 98 §:n 4 momentin edellyttämien tuomioistuimen lakiin perustuvan alueellisen ja asiallisen toimivallan kanssa. Perustuslakivaliokunta päätyi tähän kantaan, vaikka silloisen lakiehdotuksen mukaan asioiden siirtäminen olisi perustunut korkeimman oikeuden ennalta antamaan siirtolupaan ja yksittäisen, luvan piiriin kuuluvan asian siirto olisi tapahtunut heti asian saavuttua siirtävään tuomioistuimeen. Mahdollisuus asian siirtämiseen viivästyskantelun perusteella ei työryhmän lakiehdotuksen mukaan olisi sidottu edes sen kaltaisiin rajoittaviin edellytyksiin kuin edellä tarkoitetun siirtomenettelyn soveltaminen. Se seikka, että viivästyskantelun johdosta tapahtuva asian siirto perustuisi asianosaisen itsensä tekemään kanteluun ja olisi lain nojalla tämän asianosaisen ennakoitavissa, ei poista valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Lisäksi asiassa on yleensä muitakin osapuolia, joiden asemaan siirto vaikuttaa.

19. Myös toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaisukokoonpanoon puuttuvat määräykset (työryhmän ehdottamat OK 28 luvun 5 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohta) ovat valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ongelmallisia. Vireillä olevan asian siirtämisellä toimivaltaisesta tuomioistuimesta toiseen tuomioistuimeen ja ratkaisukokoonpanon vaihtamisella vireillä olevassa asiassa ei ole tässä suhteessa olennaista asiallista eroa keskenään.

Hyvitys

20. Koska Suomen lainsäädäntö ei kansallisten oikeussuojakeinojen osalta vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvia vaatimuksia ja koska viipymistilanteet eivät ole kokonaan vältettävissä siinäkään tapauksessa, että niihin johtavia rakenteellisia ongelmia ei enää olisi, on kan¬sallisen hyvitysjärjestelmän aikaansaaminen perusteltua ja tarpeellista. Tällöinkin on kuitenkin korostettava, ettei viipymisistä suoritettava jälkikäteinen korvaus oikeudellisesti vaikuta eikä saa käytännössäkään vaikuttaa heikentävästi valtiovallan ponnisteluihin oikeusturvan toteuttamista koskevien ensisijaisten velvollisuuksiensa täyttämiseksi.

21. On perusteltua toteuttaa hyvitysjärjestelmä työryhmän kaavailemin tavoin siten, että se koskisi yhtenäisesti sekä yleistä lainkäyttöä että hallintolainkäyttöä ja että hyvitysasioiden käsittely tapahtuisi keskitetysti tuomioistuinjärjestelmän ulkopuolella. Uuden, lautakuntatyyppisen elimen perustaminen tätä varten ei kuitenkaan ole suotavaa. Perusteltua sitä vastoin on, kuten työryhmäkin on katsonut, ettei hyvityksestä päättävän elimen ratkaisuun voisi hakea muutosta. Tässä suhteessa perustuslain 21 §:n 1 momentti aikaansaa ongelman, johon työryhmäkin on kiinnittänyt huomiota. Oikeudenkäynnin viipymiseen perustuvan hyvitysasian käsittelyn ei kuitenkaan pidä johtaa uuteen oikeudenkäyntiin.

22. Hyvityksen määrää koskevilta osin työryhmän lakiehdotusta voidaan pitää ongelmallisena korvauksen porrastuksen ja sen edellytysten, sillä ne jäävät varsin epämääräisiksi ja tulkinnanvaraisiksi. Epäselvää on, mitä tarkoitetaan sillä, että oikeudenkäynnin kohteena ollut asia ”koskee” henkilön terveyttä. Niin ikään jää epäselväksi, millaisen asian voitaisiin katsoa ”koskevan” henkilön toimeentuloa. Hyvin monenlaiset asiat voivat olla eri tavoin merkityksellisiä asianosaisen toimeentulon kannalta.