Lausunto käräjäoikeusverkoston kehittämistyöryhmän mietinnöstä

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön kirje 23.11.2007 (OM 8/31/2007)

Lausunto käräjäoikeusverkoston kehittämistyöryhmän mietinnöstä (2007:12)

1. Lausunnon lähtökohdat

Seuraavassa otetaan kantaa lähinnä vain työryhmän yleislinjauksiin käräjäoikeusverkoston uudistamisesta. Sitä vastoin kysymykseen siitä, millä tavoin yksittäisten käräjäoikeuksien tuomiopiirien rajat tulevaisuudessa määräytyvät, ei puututa.

2. Yleistä

Käräjäoikeusverkoston kehittämislinjaus on määritelty varsin täsmällisesti jo työryhmän toimeksiannossa. Linjaus lähtee siitä, että muodostetaan huomattavasti nykyistä suurempia maakuntapohjaisia vähintään 100 000 asukkaan käräjäoikeuspiirejä.

Ehdotettu peruslinjaus on kannatettava. Jo pitkään on ollut selvää, että suuri osa maamme käräjäoikeuksista on kooltaan liian pieniä vastaamaan niihin tarpeisiin, joita toiminnan organisointi tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti edellyttäisi. Erityisesti voimavarojen kohdentaminen oikealla tavalla, tarve tuomarien erityisosaamisen lisäämiseen sekä heidän ja muun henkilökunnan ammattitaidon kehittäminen muutoinkin samoin kuin vahvempien tuomarikokoonpanojen käyttö asioita ratkaistaessa edellyttävät, että käräjäoikeuspiirit muodostetaan huomattavasti nykyistä suuremmiksi. Myöskin yhdenmukaiseen, kaikkia käräjäoikeuksia koskevaan toimintakulttuuriin pääsemistä edistää, että käräjäoikeuksien kokoerot eivät olisi niin suuria kuin nykyisin.

Tämän kaltaisen uudistuksen yhteydessä on syytä muistaa ja korostaa, ettei kysymys ole siitä, että käräjäoikeuksien koon suurentaminen itsessään ratkaisisi ongelmia. Kysymys on siitä, minkälainen organisaatiorakenne antaa parhaat edellytykset toiminnan järjestämiseen ja kehittämiseen nykyisin vallitsevia vaatimuksia vastaavalla tavalla.

Tilastojen valossa pienten käräjäoikeuksien toiminta voi näyttäytyä tehokkaampana kuin suurempien. Koska tilastot perustuvat asiamääriin eivätkä ota riittävästi huomioon asioiden laatua ja laajuutta, erot erilaisten yksiköiden jutturakenteissa jäävät tulematta esiin. Nykyisenlaisin tilastollisin menetelmin ei siten saada vertailukelpoista ja luotettavaa kuvaa yksiköiden todellisesta tehokkuudesta eikä myöskään voimavarojen ja työmäärien oikeasuhteisuudesta. Näihin kysymyksiin onkin välttämätöntä kiinnittää entistä enemmän huomiota, jotta huolenpito voimavarojen oikeasta kohdentamisesta ja yhtäläisen oikeusturvan edellytyksistä olisi mahdollista.

Käräjäoikeusverkon harventuessa kansalaisten asiointi käräjäoikeuksissa väistämättä jossain määrin hankaloituu. Tällä voi myös olla kielteisiä vaikutuksia asianosaisten läsnäoloon varsinkin rikosasioita käsiteltäessä. On syytä varautua siihenkin, että töiden ja voimavarojen jakautuessa uudella tavalla joillakin seuduilla yksittäisten asioiden käsittelyajat saattavat pidentyä, vaikka keskimääräiset käsittelyajat valtakunnallisesti tarkasteltuina lyhenisivät. Käräjäoikeuksien tuomiopiirien muodostuminen alueiltaan laajoiksi tulee myös aiheuttamaan nykyistä enemmän matkustamista niin tuomareille kuin istuntoihin osallistuville asianosaisille ja heidän avustajilleen. Matkakäräjien lisääntymisellä on väistämättä kielteisiä vaikutuksia toiminnan tehokkuuteen. Kokonaisuutena arvioiden ehdotetunlaisen käräjäoikeusverkoston uudistuksen puolesta puhuvat seikat ovat kuitenkin oikeusturvajärjestelmän kehittämisen kannalta painavampia kuin verkoston harvenemiseen liittyvät haittapuolet.

3. Käräjäoikeuksien koko ja määrä

Työryhmä on päätynyt ehdottamaan maahan muodostettavaksi 25 käräjäoikeutta niin, että vain Ahvenanmaan, Espoon, Helsingin ja Vantaan käräjäoikeudet säilyttäisivät nykyiset tuomiopiirinsä. Työryhmän ehdotuksen mukaisissa käräjäoikeuksissa olisi lähes kaikissa vähintään 10 tuomaria.

Työryhmän ehdotus toteuttaa yleisesti ottaen varsin hyvin asetettua kehittämislinjausta. Käräjäoikeudet muodostuvat siinä kooltaan riittävän suuriksi niin, että tuomarityövoiman ja muun henkilökunnan työ on mahdollista järjestää mielekkäällä tavalla. Tuomarien osalta 10 tuomarin vähimmäiskoko jo antaisi myös mahdollisuuksia erityisosaamisen kehittämiseen. Tätä pienempiä käräjäoikeuksia ei ole syytä muodostaa ainakaan muualle kuin erityisen harvaan asutuille seuduille (esimerkiksi Lapin käräjäoikeus).

4. Käräjäoikeuksien toimipaikat

Alussa todetun mukaisesti ehdotuksen yksityiskohtiin tuomiopiirien ja toimipaikkojen määräytymisestä ei tässä lausunnossa oteta kantaa. Eräisiin käräjäoikeuksiin ehdotetaan perustettavaksi kuitenkin sivukanslia ja useita istuntopaikkoja.

Tältä osin kokemukset sekä Suomesta että Ruotsista* osoittavat, että käräjäoikeuden toiminnan ja johtamisen kannalta toimipaikkojen hajauttamiseen liittyy monia epäkohtia. Turvautumista pysyvien sivukanslioiden perustamiseen on syytä välttää, kuten työryhmän ehdotuksessa on tehtykin.

Sen sijaan on tarpeellista, että pinta-alaltaan suuriin käräjäoikeuspiireihin perustetaan useampia istuntopaikkoja. Liian pitkät etäisyydet istuntopaikkaan hankaloittavat liikaa asianosaisten asiointia ja vaikuttavat epäedullisesti läsnäoloon varsinkin rikosasioiden käsittelyssä.

*Sammanslagna tingsrätter, en utvärdering. Statskontoret 2007:9, s. 66-68

5. Kielellisten oikeuksien toteutuminen ruotsinkielisten kannalta

Työryhmä on arvioinut lähinnä kolmea vaihtoehtoa. Nämä ovat joko nykyisten enemmistöltään ruotsinkielisten käräjäoikeuksien säilyttäminen, suurempien enemmistöltään ruotsinkielisten käräjäoikeuksien perustaminen tai ruotsinkielisten osastojen perustaminen kaksikielisiin käräjäoikeuksiin. Työryhmä on päätynyt ehdottamaan kielellisten oikeuksien turvaamista lähinnä viimeksimainitun vaihtoehdon pohjalta.

Työryhmän näkemys siitä, ettei nykyisiä pieniä ruotsinkielisiä käräjäoikeuksia ole syytä säilyttää, on perusteltu. Paitsi että kehittämisen peruslinjaus ei tältä osin toteutuisi, on syytä erityisesti painottaa sitä, että näin pienissä yksiköissä tuomarien ja henkilöstön ammattitaidon turvaaminen ja kehittäminen olisi vaikeampaa kuin suuremmissa yksiköissä. Tämä vähentäisi työn mielekkyyttä ja osaltaan vaarantaisi korkeatasoisen työvoiman saatavuuden. Jotta oikeusturva voisi toteutua yhtäläisesti asianosaisten kielestä riippumatta, on ratkaisevan tärkeää, että tuomioistuinlaitoksen palveluksessa on kaikissa oikeusasteissa riittävästi sekä kielitaidon että muun ammattitaidon suhteen korkeatasoista tuomarikuntaa ja muuta henkilöstöä. Pienten erillisten yksiköiden säilyttäminen ei tue tätä. Ruotsinkielisten palvelujen turvaaminen sellaisten yksiköiden puitteissa, jotka ovat riittävän vahvoja ja ammatillisesti houkuttelevia, tarpeen mukaan osastoratkaisua käyttäen, edistää paremmin kielellisesti ja laadullisesti yhtäläisten oikeusturvan toteutumista.

Näin ollen kannatettava on työryhmän esittämä vaihtoehto, jossa kaksikielisiin käräjäoikeuksiin voidaan perustaa vähemmistön kieltä työkielenään käyttävä osasto. Tämä ratkaisu yhdessä työryhmän ehdottamien muiden toimenpiteiden kanssa parhaiten turvaisi mahdollisimman korkeatasoisen ruotsinkielisten tuomarien ja muun henkilökunnan saatavuuden ja heidän ammattitaitonsa kehittämisen. Tätä kautta myös ruotsinkielisen väestön oikeusturvan taso voidaan pitää mahdollisimman hyvänä.

6. Henkilöstön mitoitusperusteet

Tehtäessä tämänlaatuista perusteellista uudistusta on erityisesti huolehdittava siitä, että taloudellisten voimavarojen mahdollistama henkilöstön määrä jaetaan yksiköiden kesken niin, että se mahdollisimman hyvin vastaa todellisia tarpeita. Nykyisessä käräjäoikeusorganisaatiossa ja vallitsevien resurssinjakokäytäntöjen pohjalta henkilöstöresurssien oikea kohdentuminen ei välttämättä ole ollut turvattuna parhaalla mahdollisella tavalla.

Työryhmä on laskenut työvoiman tarvetta vain asioiden lukumäärän pohjalta. Asioiden laajuuteen ja vaikeusasteeseen liittyviä jutturakenteiden eroja ei ole otettu huomioon. Tähän vanhaan epäkohtaan, johon on yllä jo viitattu, on erityisen tärkeä saada korjaus käräjäoikeusrakennetta uudistettaessa, jotta voimavarojen oikea kohdentuminen voisi toteutua. Henkilöstön oikean mitoittamisen kannalta esimerkiksi pääkaupunkiseudun suurissa käräjäoikeuksissa on välttämätöntä ottaa huomioon, että asiat ovat niissä yleensä keskimäärin työläämpiä ja vaikeampia kuin useimmissa muissa maan käräjäoikeuksissa. Henkilöstön ja erityisesti tuomarien tarvetta ja jakautumista käräjäoikeuksien kesken ei pidäkään sen vuoksi ratkaista pelkästään asiamäärien pohjalta, vaan nimenomaisesti pääkaupunkiseudun ja muidenkin suurempien kaupunkien käräjäoikeuksien osalta tulee ottaa myös huomioon juttujen vaikeusaste ja niiden vaatima työn määrä. Tältä osin työryhmän ehdotukset vaativat vielä lisäselvityksiä ja -valmistelua.

7. Uudistuksen toimeenpano

On odotettavissa, että uudistusesitys saa varsinkin kuntien taholta voimakasta vastustusta. Oikeuslai¬tokseen kohdistuvat vaatimukset sekä toiminnan sisällön että taloudellisuuden ja tehokkuuden suhteen edellyttävät kuitenkin rakenneuudistuksen ripeää toteuttamista. Toisaalta uudistuksen toimitilajärjestelyt tulevat vaatimaan suhteellisen pitkän ajan ennen kuin toiminnan keskittäminen täydessä laajuudessaan on mahdollista. Uudistuksen toimeenpanosta tulee siten vaiheittainen ja osin pitkällinenkin prosessi, ja täysi hyöty uudistuksesta saadaan vasta viiveellä. Tähän nähden ja jotta uudistuksen käräjäoikeuksien henkilökunnalle aiheuttama epätietoisuus jäisi lyhytaikaiseksi, päätökset käräjäoikeuksien määrästä ja tuomiopiireistä tulisi tehdä mahdollisimman pian. Tarkoituksenmukaista on, että sen voimaantulo ajoitetaan työryhmän esityksen mukaisesti siihen yhteyteen, kun kiinteistöasiat siirretään pois käräjäoikeuksista.

Uudistuksen toteuttaminen tulee olemaan vaativa prosessi. Sen läpivieminen henkilöstön sekä toimintojen sujuvuuden kannalta parhaalla mahdollisella tavalla edellyttää vahvaa, suunnitelmallista ja ammattitaitoista panosta oikeusministeriöltä. Vaikka käräjäoikeusyksiköiden ja niiden päälliköiden rooli sekä keskinäinen yhteistyö ovat keskeisessä asemassa uudistusta toteutettaessa, toimeenpanovaihe siihen väistämättä liittyvine ongelmineen ei saa jäädä liikaa paikallisten toimijoiden varaan ja vastuulle.