Lausunto oikeudenkäyntiavustajien kelpoisuutta ja valvontaa koskevasta työryhmämietinnöstä

Korkein oikeus
Lausunto OH2009/267
3.3.2010
Nro 462

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 8.12.2009 (OM 7/41/2008)

Lausunto työryhmämietinnöstä 2009:17, Oikeudenkäyntiavustajien kelpoisuus ja valvonta

Tässä lausunnossa arvioidaan aluksi työryhmän ehdotusta yleisesti ja sitten yleisten tuomioistuimien kannalta tärkeää kysymystä oikeudenkäyntiavustajien pätevyysvaatimuksista ja sen jälkeen vielä ehdotettua avustajapakkoa ylimääräisiin muutoksenhakuihin. Ennen loppuarviota otetaan vielä lyhyesti kantaa ehdotetun uuden oikeudenkäyntiavustajalautakunnan sijoituspaikkaan.

Yleistä

Oikeudenkäyntiavustajatyöryhmän toimeksiannossa asetettiin työryhmän tavoitteeksi aikaansaada sääntely, joka riittävästi takaa asianosaisten oikeusturvan ja yleisemmin asianmukaisen oikeudenhoidon.

Hankkeella on oma tärkeä sijansa niiden toimenpiteiden joukossa, jotka tähtäävät maan oikeudenhoidon ja samalla oikeusturvan tason parantamiseen. Nämä toimenpiteet ovat kohdistuneet oikeudenhoidon eri toimijoihin ja niissä erityyppisiin ongelmiin. Toimijoista keskeisimmässä, tuomioistuinlaitoksessa on 1990-luvun alusta lukien toteutettu useita menettelyllisiä uudistuksia siviili- ja rikosprosessin alalla sekä hovioikeusprosessissa. Lisäksi voidaan mainita syyttäjälaitoksen voimakas rakenteellinen kehittäminen, joka lähti liikkeelle valtakunnansyyttäjänviraston aloittaessa toimintansa joulukuun alussa 1997.

Pelkästään menettelylliset ja rakenteelliset toimet, niin tarpeellisia kuin ne ovatkin kehityksen perustana, eivät riitä takaamaan tavoiteltujen tulosten saavuttamista. Samalla on välttämätöntä huolehtia siitä, että koko oikeudenhoidon alalla toimiva henkilöstö täyttää riittävät pätevyysvaatimukset ja myös pysyy kehityksen tasolla jatkuvan koulutuksen avulla. Kuten tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä (KM 2003:3, s. 330) on muun muassa todettu, tuomioistuinten toiminnan laatu riippuu ennen kaikkea tuomareiden ja tuomioistuinten muun henkilöstön osaamisesta ja ammattitaidosta. Valtakunnansyyttäjänvirasto puolestaan on luonnehtinut koulutusta syyttäjälaitoksen keskeiseksi johtamisen ja ohjaamisen välineeksi. Asianajajaliiton jäseneksi pääseminen edellyttää oikeustieteellisen tutkinnon lisäksi alalla saavutettua useamman vuoden työkokemusta sekä asianajajatutkinnon suorittamista. Liittoon kuuluvilla on lisäksi vuosittainen täydennyskoulutusvelvoite.

Oikeudenkäyntiasiamiesten nykyiset vähäiset pätevyysvaatimukset

Koulutukseen perustuvien pätevyysvaatimusten osalta oikeudenkäyntiasiamiehet ja -avustajat ovat pitkään poikenneet tuomareista ja syyttäjistä: vasta vuonna 2002 saatettiin voimaan oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 §:n muutos, jonka myötä oikeudenkäyntiasiamiehenä tai oikeudenkäyntiavustajana toimivalta on edellytetty oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittamista. Kuten työryhmän mietinnöstä ilmenee, tästä periaatteesta on edelleen voimassa eräitä poikkeuksia, mutta toisaalta erityislainsäädännössä on myös säännöksiä, joiden mukaan avustajan tulee olla asianajaja tai julkinen oikeusavustaja. Viimeksi mainitut säännökset merkitsevät sellaisen käytännön ammatinharjoittamiseen tai viranhoitoon perustuvan pätevyyden edellyttämistä, joka ylittää oikeustieteellisen perustutkinnon suorittamisen vaatimuksen.

Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävänä on auttaa toimeksiantajaansa pääsemään oikeuksiinsa tilanteessa, joka on kärjistynyt oikeudenkäynniksi ja joka näin on luonteeltaan erityisen vaativa. Asiamiehen pätevyydessä kysymys ei ole pelkästään siitä, että päämiehen etu tulee asiantuntevasti valvotuksi, vaan hänen tehtävänsä on keskeinen myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaa-timusten kannalta. Oikeudenkäyntimenettelyn etenemisen ja tuomioistuimen toiminnan sujuvuuden turvaamiseksi on ensiarvoisen tärkeää, että asiamiehet ja avustajat osaavat asiansa. Esimerkiksi uudistettu rikosoikeudenkäynti, jossa ak-kusatorinen käsittelyjärjestelmä on pääperiaatteena, asettaa entistä suuremmat vaatimukset myös oikeudenkäyntiasiamiehille ja -avustajille. Kun tuomarit ja syyttäjät ovat säännönmukaisesti alansa kokeneita ammattilaisia, ei voida pitää hyväksyttävänä tilannetta, jossa oikeudenkäyntiasiamies puutteellisen kokemuksensa vuoksi jarruttaa oikeudenkäynnin sujuvaa etenemistä tai on sille suoranaiseksi haitaksi. Tällainen asiamies sekä vahingoittaa päämiehensä asiaa että estää hyvän oikeudenhoidon tavoitteiden saavuttamisen.

Oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 § on historiansa aikana ollut jatkuvien muu-tospaineitten kohteena. Eri suuntiin käyvistä esityksistä huolimatta säännös on kuitenkin lähes katkeamatta ollut vuoteen 2002 asti sen sisältöinen, ettei asiamieheltä ole vaadittu sen paremmin lainopillista koulutusta kuin mitään lupaakaan tehtäväänsä. Perusteeksi on saatettu esittää samoja näkökohtia kuin jokaisen kansalaisen oikeudelle ajaa itse asiaansa: suomalainen kansanomaisen oikeudenkäynnin perinne sekä ammatillisesti koulutettujen ja kokeneiden asiamiesten puute.

Kuten käsillä olevaan työryhmämietintöönkin sisältyvä oikeusvertaileva katsaus osoittaa, on Suomessa nyt puheena olevassa suhteessa vallitseva järjestelmä poikkeuksellinen eurooppalaisessa tarkastelussa. Pohjoismaistakin vain Ruotsin järjestelmä rakentuu samanlaisille periaatteille kuin meillä omaksuttu järjestelmä. Asianajajapakko ja asianajajamonopoli ovat vertailumaissa yleensä laajalti hy-väksyttyjä, varsinkin ylimpien oikeusasteiden osalta.

Ei voitane sanoa, että suomalainen yhteiskunta olisi nykyään rakenteeltaan, tuomioistuinjärjestelmältään, lainsäädännöltään ja kansalaisten elämässä ilmenevien oikeudellisten ongelmien kannalta yksinkertaisempi kuin muut Euroopan maat keskimäärin. Lisäksi on huomattava, että Euroopan yhdentymiskehitys ja yleismaailmallisten ihmisoikeuksien alalla jatkuvasti tapahtuva kehitys toisaalta lähentävät kansallisia lakeja ja muita säännöksiä toisiinsa ja toisaalta asettavat kansallisille viranomaisille usein korkeitakin yhdenmukaisten menettelytapojen vaatimuksia. Tällaisissa olosuhteissa ei ole perusteita vedota kansalliseen perinteeseen sellaisten kelpoisuusvaatimusten noudattamisen tueksi, jotka ilmiselvästi ovat alamittaisia niihin tehtäviin nähden, joita oikeudenkäyntiavustaja tulee toimessaan kohtaamaan.

Nykyoloissa ei myöskään voida väittää, että meillä vallitsisi jonkinlainen puute ainakaan sellaisista oikeudenkäyntiasiamiehistä, jotka täyttäisivät työryhmän nyt esittämät vaatimukset. Oikeustieteellistä koulutusta on eri puolilla maata ja nykyistäkin asianajotoimistojen sekä yleisten oikeusaputoimistojen verkostoa on pidettävä suhteellisen kattavana. Vaikka maamme on edelleen harvaan asuttu, erilaiset sähköiset yhteydenpito- ja asiointimenetelmät ovat laajalti käytettävissä. Ne helpottavat toimintaa sekä oikeudenkäyntiasiamiehen ja päämiehen että oikeudenkäyntiasiamiehen ja tuomioistuimen kesken.

Oikeudenkäyntiasiamiehille ehdotettujen pätevyysvaatimuksien arviointia

Oikeudenkäyntiavustajatyöryhmä esittää nyt muille oikeudenkäyntiasiamiehille ja -avustajille kuin asianajajille ja julkisille oikeusavustajille uutta lupajärjestelmää, josta säädettäisiin uudessa laissa (L luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista). Luvan myöntämiselle asetettaisiin ensiksikin samat edellytykset kuin nykyisin on säädetty oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana toimimiselle oikeudenkäy-miskaaren 15 luvun 2 §:n 1 momentissa (259/2002). Sen lisäksi edellytettäisiin riittävää perehtyneisyyttä tehtävään (ehdotetun uuden lain 4 §:n 1 momentin 2 kohta). Tämän edellytyksen täyttäisi henkilö, joka on suorittanut asianajajatutkinnon tai suorittanut tuomioistuinharjoittelun taikka toiminut vähintään vuoden ajan apulaissyyttäjänä tai toiminut tutkinnon suorittamisen jälkeen vähintään vuoden ajan muussa tehtävässä, joka olennaisesti perehdyttää puheena olevaan tehtävään (ehdotetun lain 4 §:n 2 momentti).

Siten tuomioistuinharjoittelu tai harjoittelu syyttäjätehtävissä muodostaisi luvan saamisen kannalta aina riittävän käytännön kokemuksen oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana toimimiselle.

Käräjäoikeuslain 17 §:ssä on säännelty ne lainkäyttötehtävät, joita tuomioistuinharjoittelua suorittavat notaarit ovat kelpoisia käsittelemään ja ratkaisemaan. Apulaissyyttäjän toimivalta on kihlakunnansyyttäjistä annetun lain 8 §:ssä säännelty vastaavantyyppiseksi kuin notaarin toimivaltuudet rikosasioissa käräjäoikeuslain mukaan. Laissa uskotaan notaareille itsenäistä päätösvaltaa eräissä hakemusasioissa sekä laadultaan vähäisemmissä riita- ja rikosasioissa sekä sallitaan toimiminen käräjäoikeuden puheenjohtajana, kuitenkin lautamieskokoon-panossa käsiteltävissä rikosasioissa rikosta koskevaan rangaistusasteikkoon perustuvin rajoituksin. Edelleen notaari voidaan määrätä yksittäisessä riita- tai rikosasiassa jäseneksi kolmen virkatuomarin kokoonpanossa käsiteltävissä asioissa. Notaarin toimivallan sääntely perustuu siihen periaatteeseen, että harjoittelun etenemisen myötä kokeneisuuden lisääntyessä notaari voi ratkaista vaativampia asioita. Tätä on rajoitettu asianosaisten oikeusturvanäkökohtienkin vuoksi laissa siten, ettei notaaria saa määrätä yksin tai käräjäoikeuden puheenjohtajana käsittelemään asiaa, jota laatunsa tai laajuutensa vuoksi on pidettävä vaikeana ratkaista.

Tuomioistuinharjoittelu on työssä oppimisen muodossa tapahtuvaa koulutusta, joka tulee käräjäoikeudessa järjestää siten, että notaari voi monipuolisesti perehtyä käräjäoikeuden tehtäviin. Harjoittelu sisältää myös itsenäistä päätösvaltaa tuomitsemistoiminnassa. Kuitenkin notaareiden mahdollisuus toimia käräjäoikeuden puheenjohtajana käytännössä on viimeisten vuosien aikana tapahtuneiden lainsäädännöllisten uudistusten myötä kaventunut huomattavasti. Etenkin koulutuksellisten tavoitteiden kannalta on havaittu puutetta varsinaisista tuomarintehtävistä saatavassa kokemuksessa. Ottaen huomioon notaarin toimivaltuuksien rajoitukset nykymuodossaan, tuomioistuinharjoittelun voidaan katsoa antavan vain vähäisessä määrin täydentäviä perusvalmiuksia käytännön työskentelylle tuomioistuinlaitoksen tehtäväalalla.

Näin ollen olisi ajateltavissa, että kyseisen harjoittelun lisäksi edellytettäisiin esimerkiksi useamman vuoden kokemusta asianajotyöstä, kuten asianajajaksi pyrkiviltä vaaditaan. Tällainen vähintään yhden vuoden kestävä työskentely avustavan lakimiehen tehtävissä asianajo- tai lakiasiaintoimistoissa on mietinnössä mainittu vaihtoehtoisena keinona hankkia luvan saamisen edellyttämä perehtyneisyys tehtäviin. Mietinnön mukaan tällöin edellytettäisiin, että avustavan lakimiehen työ on sisältänyt merkittävässä määrin oikeudenkäyntiasioissa avustamista. Tämän tyyppinen harjoittelu voi vastaisuudessa kuitenkin kohdata käytännön toteuttamisvaikeuksia, koska toimistoon otetulla avustavalla lakimiehellä olisi harjoitteluaikanaan enää aikaisempaa selvästi rajoitetumpi kelpoisuus toimia asiamiehenä tai avustajana tuomioistuinasioissa. Tältä pohjalta voi arvioida tuomioistuinharjoittelun ja harjoittelun syyttäjäntehtävissä saavan käytännössä huomattavan sijan luvan saamisen edellyttämän perehtyneisyyden saavuttamis-keinona. Sinänsä perehtyneisyyttä koskevan edellytyksen kytkeminen jommankumman harjoittelun suorittamiseen on sääntelytapana selkeä ja mahdollistaa yksinkertaisen tavan todentaa kelpoisuus tältä osin luvan hakutilanteessa.

Mietinnössä on lupajärjestelmän tavoitteeksi ilmoitettu työn laatutason nosto. Kuitenkin kynnys kelpoisuusedellytyksenä olevalle riittävälle perehtyneisyydelle on jätetty matalalle. Luvan saaminen muodostuisi käytännössä varsin helpoksi eikä lupajärjestelmä juurikaan estäisi alalle pääsyä. Mietinnössä on sanottu suoraan, että ero asianajajien kelpoisuusvaatimuksiin säilyisi merkittävänä. Siitä voi kuitenkin seurata asianajajakunnan aseman korostuminen luvan saaneisiin lakimiehiin nähden tavalla, jota lupajärjestelmän toteuttamisella ei näyttäisi kuitenkaan tarkoitetun. Työryhmän ehdotuksen on katsottava edustavan perehtyneisyyttä koskevan vaatimuksen osalta vähimmäistasoa. Sellaisenakin se toteutuessaan palvelisi nykyistä paremmin sekä asianosaisen oikeusturvaa että ylei-simminkin asianmukaista oikeudenhoitoa, mutta vastedes pätevyysvaatimuksien kiristämistä olisi syytä harkita uudelleen.

Työryhmän mietintöön sisältyvän lakiehdotuksen 7 §:n mukaan oikeudenkäyntiavustajan tulee rehellisesti ja tunnollisesti täyttää hänelle uskotut oikeudenkäyntiasiamiehen tai -avustajan tehtävät sekä noudattaa niissä hyvää asianajajatapaa sen mukaan kuin oikeusministeriön asetuksella tarkemmin säädetään. Kyseistä vaatimusta ammattieettisten normien noudattamisesta on pi-dettävä tärkeänä osana suunniteltua uudistusta. Vain sellainen oikeudenkäyntiavustajien ryhmä, joka on eettisesti valveutunut, voi antaa rakentavan panoksen oikeudenhoidon kehittämiselle. Selvää on, että eettisten sääntöjen tulee ainakin ytimeltään olla samat kaikille oikeudenkäyntiavustajille. Lisäksi sääntöjen noudattamisen valvonnassa täyttyy toteuttaa järjestelmä, joka takaa soveltamisen yhtenäisyyden. Toivoa sopii, että uudistuksen myötä huolehdittaisiin myös siitä, että kaikki oikeudenkäyntiavustajat voisivat saada riittävää koulutusta asianajajien tapaohjeitten alalla.

Avustajapakko ylimääräiseen muutoksenhakuun korkeimmassa oikeudessa

Työryhmä ehdottaa, että hakija olisi velvollinen käyttämään avustajaa, kun hän tekee tuomiovirhekantelua tai tuomion purkua koskevan ylimääräisen muutoksenhakemuksen korkeimpaan oikeuteen. Avustajapakko ei kuitenkaan koskisi menetetyn määräajan palauttamista.

Korkein oikeus puoltaa ehdotusta työryhmän mainitsemilla perusteilla. Viime vuosina ylimääräisiä muutoksenhakemuksia korkeimpaan oikeuteen tehty vuosittain 250–300, joista vain noin kymmenesosa on johtanut haettuun tulokseen. Tavallisesti menestyneen hakemuksen tekijänä on viranomainen, sen sijaan yksityisten kansalaisten tekemistä hakemuksista hyvin harvat ovat johtaneet haettuun tulokseen. Korkeimman oikeuden voimavaroja kuluu siten ylimääräistä muutoksenhakua koskeviin sellaisiin asioihin, joilla ei ole menestymisen mahdollisuuksia. Näihin tehtäviin käytetty työ on pois muiden asioiden käsittelystä, erityisesti ennakkopäätöksien tekemisestä, joka on korkeimman oikeuden päätehtävä.

Kun tuomiovirhekantelun ja tuomion purun kohteena on jo kerran päättynyt oikeudenkäynti, ylimääräisen muutoksenhaun hyväksymisen edellytykset on
oikeusrauhan säilymisen takia säädetty oikeudenkäymiskaaren 31 luvussa tiukoiksi, mikä saattaa olla hakijalle yllätys. Kun hakija olisi velvollinen käyttämään avustajaa ylimääräisessä muutoksenhaussa, avustaja arvioisi hakemuksen tekemisen tarpeellisuuden ja sen menestymisen mahdollisuudet. Tällä perusteella voidaan otaksua, että avustajapakko vähentää sellaisia hakemuksia, jotka eivät voi menestyä ja joiden tekemistä asianosaisen oikeusturva ei edellytä.

Oikeudenkäyntiavustajalautakunnan sijoitus

Työryhmä ehdottaa, että oikeudenkäyntiavustajille luvan myöntäisi perustettava uusi oikeudenkäyntiavustajalautakunta. Se ehdotetaan sijoitettavaksi tuomarinvalintalautakunnan yhteyteen teknisten tehokkuusetujen saavuttamiseksi. Korkein oikeus kiinnittää huomiota siihen, että tuomarinvalintalautakunnan ja oikeudenkäyntiavustajalautakunnan tehtävät poikkeavat toisistaan siten, että on vaikea nähdä, mitä yhteistä niillä voisi olla ja mitä toiminnallista etua niiden samassa paikassa toimimisella voidaan saavuttaa.

Kun oikeuskansleri valvoisi vastedes sekä asianajajia että oikeudenkäyntiavustajia, tältä kannalta olisi perustellumpaa sijoittaa uusi lautakunta oikeuskanslerin viraston yhteyteen.

Lopuksi

Korkein oikeus pitää työryhmän mietinnön sisältämiä tavoitteita ja mietinnössä ehdotettuja uudistuksia yleisesti ottaen kannatettavina. Kuitenkin on syytä todeta, että mietinnössä nyt ehdotetulla järjestelyllä kyettäisiin takaamaan käytännössä vain eräänlainen vähimmäistaso oikeudenkäyntiasiamiesten ja -avustajien ammatillisessa osaamisessa. Korkeimman oikeuden näkökulmasta on kuitenkin perusteltua korostaa niitä avustajantehtävälle korkeimmassa oikeudessa asetettavia vaatimuksia, jotka perustuvat korkeimman oikeuden asemaan ylimpänä tuomioistuimena ja erityisesti oikeuskäytäntöä ohjaavien ennakkoratkaisujen tuottajana. Nyt aloitettua uudistustyötä pitäisi jatkaa selvittelytyöllä, jossa mietinnössä esitettyä yksityiskohtaisemmin tarkasteltaisiin asianajajamonopolia taikka muuta tiukempiin kelpoisuusedellytyksiin perustuvaa järjestelmää avustajantehtävän hoitamiselle korkeimmassa oikeudessa.