Tuomaripäivä 13.10.2006
Pauliine Koskelo
Arvoisat tuomaripäivän kutsuvieraat,
hyvät tuomarikollegat ja esittelijät -
Tälle tuomaripäivälle valittu teema - tuomioistuinten riippumattomuus - on tärkeä. Se on myös ajankohtaisempi kuin ehkä voisi luulla, sillä vaikka tuomioistuinten riippumattomuuden periaate voi näyttäytyä hyvinkin vakiintuneena oikeusvaltion peruskivenä, käytännössä voimme havaita sen ympärillä monenkinlaisia ongelmia.
Viime helmikuun alussa eräässä Euroopan Unionin jäsenvaltiossa tapahtui niin, että valtionpäämies erotti edeltäjänsä nimittämän korkeimman oikeuden presidentin. Erottaminen tapahtui oikeusministerin pyynnöstä. Syynä oli tarkemmin erittelemätön tyytymättömyys presidentin viranhoitoon. Erotettu ei tyytynyt saamiinsa potkuihin, vaan vei asian maan perustuslakituomioistuimeen. Kuukausi sitten tuo perustuslakituomioistuin totesi, että asiasta ei tosin ollut olemassa nimenomaisia säännöksiä, mutta se kumosi erottamispäätöksen katsoen sen olleen ristiriidassa vallanjakoa ja tuomioistuinten riippumattomuutta koskevien periaatteiden kanssa ja siten perustuslain vastainen.
Meillä vallitsevat käsitykset tuomareiden ja tuomioistuinten riippumattomuudesta ja sen turvaamisesta ovat sillä tavoin vakiintuneita, että jos tuo toisen unionimaan perustuslakituomioistuin olisi päätynyt muuhun lopputulokseen, sitä olisi pidetty yllättävänä ja huolestuttavana. Vaikka kielimuuri vaikeuttaa asian ja sitä koskevan keskustelun yksityiskohtaista seurantaa, englanninkielellä julkisuuteen tulleista lausunnoista kuitenkin ilmenee, että perustuslakituomioistuimen päätös on toimeenpanovallan edustajien keskuudessa herättänyt melkoista tyrmistystä. Valtionpäämies vaikuttaa olleen sekä hämmästynyt että ärsyyntynyt sellaisesta perustuslain tulkinnasta, jonka mukaan valtionpäämiehellä on tuomareihin nähden kylläkin nimittämisvalta mutta ei erottamisvaltaa. Hänen raportoidaan olleen sitä mieltä, että tällainen epäsymmetrinen tilanne olisi uhka parlamentaarisen demokratian järjestelmälle ja antaisi tuomioistuimille autonomian, jollaista ei ole maailmassa missään.
Tämä tuore episodi ei kerro vain siitä, että yksittäisessä maassa yksittäiset poliittiset viranhaltijat saattavat olla huonosti informoituja vallan kolmijaon ja tuomioistuinten riippumattomuuden turvaamiseen liittyvistä periaatteista ja vallitsevista käytännöistä, kuten tuomareiden virassapysymisoikeuden takeista. Kysymys ei myöskään ole pelkästään siitä, että oikeusvaltiollisten rakenteiden luominen ja vakiintuminen historiallisen siirtymävaiheen valtioissa vie aikansa ja että siihen voi liittyä omat ”lastentautinsa”, minkä ilmentymänä kerrotunlaisen konfliktin voinee nähdä. Käytännössä voimme nimittäin havaita, että sielläkin, missä tuomioistuinten riippumattomuuden periaate on tunnustettu jo kauan, eläminen tuosta periaatteesta johtuvien vaatimusten mukaan ei välttämättä ole itsestäänselvyys.
Meillä ja muuallakin on kokemuksia esimerkiksi siitä, että ministeriasemassa oleva poliitikko on julkisuudessa saattanut ottaa kantaa yksittäisessä asiassa annettuun tuomioistuimen ratkaisuun. Tällöin ongelma ei ole siinä, että tuomarit haluaisivat olla arvostelun yläpuolella tai että ministerille ei suotaisi sananvapautta. Ongelmana ei myöskään ole, että tuomarit olisivat alttiita ulkopuolisille vaikuttamiselle. Ongelmana on, että toimeenpanovallan edustajien olisi toiminnassaan hyvä osoittaa kunnioittavansa vallanjaon ja oikeusturvajärjestelmän perusteita, koska niissä on kysymys yksilön oikeuksien takeista. Oikeusturva on perustuslain nojalla uskottu riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten vastuulle juuri sen takaamiseksi, että yksittäinen ihminen tai yritys ei joudu kenenkään sellaisen tuomittavaksi, joka samalla tavoittelee väkijoukkojen ääniä, muuta suosiota tai myönteistä julkisuutta tai jonka kannanottoja muuten ohjaavat erilaiset sivuvaikutteet.
Oikeusturvan perusasioihin kuuluu myös se, että tuomio perustetaan ainoastaan lailliseen oikeudenkäyntiaineistoon, laillisessa järjestyksessä esitetyn todistelun kattavaan arviointiin ja asianosaisten kuulemisessa esiin tulleisiin seikkoihin. Jos esimerkiksi poliittinen viranhaltija lausunnoillaan antaa ymmärtää, että hänellä kuitenkin on edellytykset ottaa kantaa yksittäistä asianosaista koskevan konkreettisen asian ratkaisuun lehtitietojen perusteella, ei paheksunnan aiheena ole se, että kysymys olisi epäkunnioittavasta suhtautumisesta tuomioistuimeen, vaan että tällainen toiminta ei osoita kovin kunnioittavaa suhtautumista yksilön oikeusturvan perusperiaatteisiin. Puhtaista laintulkintakysymyksistä ja seuraamuskäytäntöjen yleisistä linjoista voi tunnetusti vallita erilaisia mielipiteitä, mutta yksittäisen asian ratkaiseminen on aina sidoksissa lailliseen prosessiin. Siksi on aika kevytmielistä luoda vastuullisista asemista käsin sellaista vaikutelmaa, että yksittäistä asianosaista koskevassa asiassa voisi silti esittää vakavasti otettavia kantoja toisen käden tiedon, kuten mediaraportoinnin pohjalta. Vallanjaon perusteiden ja merkityksen hämärtäminen julkisessa keskustelussa ei palvele sellaista oikeus- ja yhteiskuntakulttuurin vaalimista, jota vahva oikeusvaltio tarvitsee.
Toisaalta on selvää, että myös tuomioistuinten tulee omalta puoleltaan kunnioittaa vallanjaon periaatteita erityisesti harkitessaan sitä, missä kulkee raja yhtäältä sellaisen oikeuden tulkinnallisen kehittämisen välillä, joka kuuluu ja jonka täytyykin kuulua tuomioistuimen tehtäviin, ja toisaalta sellaisen oikeutta luovan toiminnan välillä, jonka demokraattisessa järjestelmässä tulee jäädä lainsäädäntövallan käyttäjien asiaksi. Yksiselitteistä rajaviivaa voi tuskin olla löydettävissä, vaan arviointi riippuu monistakin seikoista, joiden erittely ei tässä yhteydessä ole mahdollista. Korkeimmassa oikeudessa tämän kaltaisia harkintatilanteita on tullut esiin silloin tällöin. Esimerkiksi eräissä muutaman vuoden takaisissa ratkaisuissa katsottiin, ettei läheisen kärsimyskorvausta koskevan erityissäännöksen alaa voitu lainkäyttöteitse laajentaa tavalla, joka tosiasiassa olisi merkinnyt sen ulottamista toisen tyyppisen vahingon korvaamiseen. Tämän tyyppisillä ratkaisuillahan voi olla merkittäviäkin vaikutuksia korvaus- ja vakuutusjärjestelmien tasolla. Myös lainkäyttäjän on syytä harkiten arvioida oman roolinsa soveliaita rajoja suhteessa lainsäädäntövallan käyttäjiin.
Huolestuttavaa on, että vaikka vallanjakoa sekä tuomioistuinten tehtäviä ja riippumattomuutta koskevat periaatteet on meillä ankkuroitu selkeästi perustuslakiin, on havaittavissa merkkejä siitä, että käytännössä näiden perustavanlaatuisten normien merkitys ei ole kirkastunut siten kuin pitäisi. Erityisesti tämä ilmenee siinä tavassa, jolla talousarviolainsäädäntö ja siihen perustuva ohjausjärjestelmä on pyritty ulottamaan tuomioistuinlaitokseen.
Kuten tunnettua, talousarviolainsäädäntöä on uudistettu hiljattain. Tämä on tapahtunut uuden perustuslain aikana, mutta siitä huolimatta asiat eivät näytä olevan tuomioistuinlaitoksen kannalta aivan kohdallaan.
Tähän havaintoon tultuani pyysin viime keväänä professori Kaarlo Tuoria ulkopuolisena asiantuntijana tarkastelemaan ja arvioimaan talousarviolainsäädännön ohjausjärjestelmän ja tuomioistuinten perustuslakiin pohjautuvan aseman välistä suhdetta. Tässä voin vain hyvin lyhyesti viitata eräisiin Tuorin johtopäätöksiin. Hän toteaa muun muassa, että tulosohjauksen valtiosääntöoikeudelliset perustelut eivät sellaisenaan sovi tuomioistuinlaitokseen, koska se ei kuulu parlamentaarisen vastuunalaisuuden tai valtioneuvostoa koskevan perustuslain 68.1 §:n tarkoittamien ohjaus- ja valvontasuhteiden piiriin eikä tuomioistuinlaitosta myöskään koske valtioneuvoston yleinen toimivalta hallitus- ja hallintoasioissa. Tuori toteaa myös, että perustuslain takaamaan rakenteelliseen riippumattomuuteen kuuluu tuomioistuinlaitoksen organisaatiota koskeva lailla säätämisen vaatimus ja että tämän vaatimuksen kannalta tulosohjausjärjestelmän nykyinen oikeudellinen perusta on puutteellinen. Talousarvio tai sen soveltamismääräykset eivät voi korvata lakia tuomioistuinlaitokseen kohdistettavan tulosohjauksen oikeusperustana. Edelleen Tuori toteaa, että tuomioistuinten perustuslailliseen asemaan kuuluvat sisällöllinen riippumattomuus sulkee pois tulosohjausjärjestelmän piiristä sekä yksittäisiä tapauksia koskevan ulkoisen ohjauksen (mikä talousarviolainsäädännön esitöissäkin tunnustetaan) että myös yleisen, lainkäytön sisältöä koskevan ulkoisen ohjauksen ja valvonnan. Lopuksi Tuori toteaa, että nykyinen tulosohjausjärjestelmä ongelmineen antaa uutta ajankohtaisuutta tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon ja budjettioikeudellisen aseman uudelleen järjestämisestä. Uskoakseni nämä päätelmät vastaavat hyvin ainakin oman sektorini tuomarikunnassa vallitsevia käsityksiä.
Nykytilanteessa ilmenevät hankauskohdat juontavat juurensa peruslähtökohtiin. Talousarviolainsäädännössä tuomioistuimiakin käsitellään ikään kuin ne olisivat virastoja muiden joukossa. Hallinnossa resurssiohjaus on osa toiminnan ohjausta. Yleisenä lähestymistapana näyttää olevan, että eri hallinnonalojen virastoja tarkastellaan yksikköinä, jotka ovat ministeriönsä alla toimivia palveluntuottajia.
Mutta tuomioistuimet eivät ole osa hallintoa. Ne eivät ole oikeusministeriön palveluntuottajia. Tuomioistuinten tehtävä ja toiminta nojautuvat vallanjakoa ja oikeusturvaa koskevien normien mukaan suoraan perustuslakiin. Sen mukaan lainkäyttöä ohjaa laki, ei hallinto.
Tuomioistuinten ”toimeksianto” ei siis ole peräisin oikeusministeriöstä, vaan perustuslain säännöksistä. Perusasetelma on siten aivan toinen kuin talousarviolainsäädännön pohjana olevassa ajatusmallissa, jossa virastot vastaavat ministeriön alaisesta palvelutuotannosta. Tuomioistuimet eivät todellakaan ole ministeriön palveluntuottajia. Päinvastoin – tuomioistuinhallinnon pitäisi olla perustuslain mukaisista tehtävistä vastaavan tuomioistuinlaitoksen tukipalvelujen tuottaja. Se seikka, että tuomioistuinhallinto nykyisin sijaitsee ministeriössä, ei voi muuttaa asian valtiosääntöisiä perusteita.
Lainkäytössä on kysymys yksilöille ja yhteisöille kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien toteuttamisesta. Tuomioistuimet eivät ole panemassa toimeen omaa agendaansa, saati hallinnon agendaa, vaan lakia ja oikeutta. Tuomioistuinten riippumattomuus turvaa juuri sitä, että lakia ja oikeutta toteutetaan siinäkin tapauksessa, että se ei vastaisi hallinnon kulloinkin omaksumia tavoitteita, toiveita tai prioriteetteja. Jos tämä seikka olisi päässyt joillakin tahoilla päässyt unohtumaan, voi suositella tuoretta lukemista esimerkiksi Yhdysvaltain korkeimman oikeuden kesäkuisesta päätöksestä Hamdan vs. Rumsfeld tai Englannin lakilordien parin vuoden takaisesta ns. Belmarsh –tuomiosta.
Lainkäyttö on perustuslain nojalla sidottu lakiin, ei muuhun. Myöskään talousarviolainsäädäntöön pohjautuvan resurssiohjauksen tai toiminnallisen ohjauksen kautta tätä ei voida kiertää.
Sekä itse talousarviolainsäädännössä että siihen pohjautuvassa hallintotoiminnassa edellä mainitut peruslähtökohdat näyttävät kuitenkin jollakin tavoin hämärtyneen. Nähdäkseni tuomioistuinhallinnon primääri tehtävä olisi huolehtia siitä, että näin ei käy.
Asioiden hämärtymistä on ilmennyt toisellakin tavoin. Oikeuden saatavuus on ollut oikeusministeriön hallinnonalalla talousarviolainsäädännön mukaisena yhteiskunnallisena vaikuttavuustavoitteena. Oikeuden saatavuutta ei kuitenkaan voi pitää hallinnolle valinnaisena päämääränä, sillä perustuslain 21 §:n kautta se on oikeudellisesti korkeimmalle mahdolliselle tasolle ankkuroitu perusoikeus, jonka toteutumisen edellytykset hallinnolla on velvollisuus turvata. Jos perus- ja ihmisoikeudeksi nostetut oikeusturvatakeet pyritään vesittämään pelkiksi tavoitteiksi, on vaikea nähdä, miten tässä voisi olla kysymys sellaisesta, oikeusturvakoneiston toimintaedellytyksistä vastaavaan hallintoon kohdistuvan ohjauksen ja tilinteon terävöitymisestä, johon talousarviolainsäädännön uudistamisella kerrotaan pyrityn.
Oikeusministeriöstä vastikään tulleen kirjeen mukaan ministeriö on nyt käynnistänyt tuomioistuintoiminnan vaikuttavuuden mallintamista koskevan projektin, jossa on konsultin avulla tarkoitus määrittää vaikuttavuustavoitteet ja -mittarit. Tässäkin yhteydessä on jälleen korostettava, että hallinnon asettamia vaikuttavuustavoitteita ei voida käyttää tuomioistuinten lainkäytön ohjaamiseen. Lainkäytön lakisidonnaisuutta ei voida syrjäyttää eikä vesittää hallinnollisella ohjauksella.
Myös tuomioistuinten resurssointi on sidottava niille perustuslain nojalla kuuluviin tehtäviin ja niistä johtuviin vaatimuksiin. Resurssointiakaan ei voida sitoa hallinnon asettamiin vaikuttavuus- tai muihin tavoitteisiin. Tuomioistuintenhan on hoidettava kaikki vireille tulevat asiat siinäkin tapauksessa, että vain jotkut niistä olisivat merkittäviä hallinnon kulloistenkin päämäärien kannalta. Mainitsemani oikeusministeriön kirjeen mukaan nyt haussa olevat vaikuttavuustavoitteet ja –mittarit kuitenkin toimisivat välineenä ”toiminnan ja talouden ohjaamisessa”. Hallintosektorin julkisten palvelujen tuotannossa tällainen lähestymistapa voi olla käypä. Tuomioistuinsektorin toiminta kuitenkin rakentuu vahvemmille asiakirjoille, joihin ministeriön kirje tai konsultin kaaviot eivät voi vaikuttaa.
Valtioneuvostossa oikeusministeriölle kuuluvat sekä valtiosääntöoikeuden ala että tuomioistuinhallinto, joten tuomioistuinten roolia ja asemaa koskevia väärinkäsityksiä ei oikeastaan pitäisi päästä syntymään. Silti näyttää siltä, että tuomioistuinhallinnon ja valtiovarainhallinnon välillä vaikutteet kulkevat nykyisin väärään suuntaan. Tähän tarvitaan muutosta. On vaikea välttyä siltä vaikutelmalta, että kahden perusteiltaan erilaisen roolin – ministeriöroolin ja tuomioistuinhallinnon roolin – hoitaminen saman katon alla ei oikein toimi. Oikeusvaltiossa lainkäyttö ei voi ohjautua hallinnon tavoin, ja tuomioistuinten resurssointia ja hallintoa palvelevat rakenteet tulisi järjestää niiden tehtäviä ja oikeudellista asemaa paremmin vastaavalla tavalla.
Tämä ei merkitse sitä, etteikö esimerkiksi vaikuttavuuden tarkastelulla voisi olla mitään sijaa tällä sektorilla. Vaikuttavuustarkastelun avulla voi olla mahdollista havainnollistaa sekä tuomioistuinten toiminnan yhteiskunnallista merkitystä että siinä olevista puutteista johtuvien epäkohtien merkitystä. Outcome -analyysiä voitaisiin siis käyttää hyväksi oikeuslaitoksen tehtävien ja samalla myös resurssitarpeiden ymmärrettäväksi tekemisessä.
Hyvät kuulijat -
Ponnistelu riippumattoman tuomioistuinlaitoksen ja sen tehtävän edellyttämien toimintaedellytysten puolesta vaatii siis jatkuvia ponnisteluja. Riippumaton tuomioistuinlaitos tarvitsee paitsi vahvaa tuomarikuntaa ja muuta henkilöstöä myös vahvaa tuomioistuinhallintoa, joka ymmärtää tuomioistuinten valtiosääntöisen roolin ja oman roolinsa sekä näiden suhteet ja joka pystyy tekemään ne myös muiden hallinnonhaarojen ymmärrettäväksi.
Samalla tuomioistuinten henkilöstön on toiminnallaan ja asenteillaan osoitettava, että pyrkimystemme pontimena ei ole muutosvastarinta, vaan päinvastoin vakaumuksellinen pyrkimys sekä tuomioistuinlaitoksen että itsemme ja oman toimintamme kehittämiseen oikeusvaltion ja oikeusturvan vaatimuksia vastaavalla tavalla.
26.08.2008