Lausunto Kilpailulaki 2010 -työryhmän mietinnöstä

Työ- ja elinkeinoministeriölle

Viite: Työ- ja elinkeinoministeriön lausuntopyyntö 11.2.2009 (TEM085:00/2008)

Lausunto Kilpailulaki 2010 -työryhmän mietinnöstä

Kilpailulaki 2010 -työryhmän mietintöä koskevan lausuntopyynnön johdosta esitän seuraavat huomautukset, jotka koskevat työryhmän esitystä kilpailunrajoituksista aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta.

Yleistä

Mietinnön mukaan ehdotuksen vahingonkorvausta koskevat säännökset rakentuvat voimassa olevan lain periaatteille eikä sääntelyllä tavoitella vahingonkorvausvastuun tiukentamista tai helpottamista nykyisestä. Tarkoituksena on korjata yksittäisiä epäkohtia ja lisätä oikeusvarmuutta. Lähtökohta on varsin varovainen, kun otetaan huomioon, että Euroopan komissio on pyrkinyt voimakkaasti edistämään vahingonkorvauksen osuutta kilpailuoikeuden täytäntöönpanojärjestelmässä. Komission taholla vahingonkorvaus nähdään viranomaisten harjoittaman kilpailuvalvonnan vaihtoehtona. Uudelleen arviointiin olisi ehkä ollut aihetta myös vahingonkärsijöiden etuja ajatellen. Kynnys korvauksen vaatimiseen on nykyisin ilmeisesti liian korkea, koska kanteita ei juurikaan nosteta.

Vastuun perusteet

Vahingonkorvausta koskeva erillinen säännös (18 a §) on ollut kilpailunrajoituslaissa vuodesta 1998. Erillissäännös on tarpeellinen. Ilman sitä jouduttaisiin vastuu perustamaan asetelmasta riippuen joko sopimusvastuun periaatteisiin tai vahingonkorvauslakiin. Viimeksi mainittua sovellettaessa nousisi esille kysymys puhtaan varallisuusvahingon korvattavuudesta.
Mietinnön mukaan vahingonkorvausta koskeva säännös on ehdotuksen 43 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 5 tai 7 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa säädettyä kieltoa, on velvollinen korvaamaan kilpailunrajoituksesta aiheutuneen vahingon.

Kilpailunrajoituslain korvaussäännös on ilmeisesti tarkoitettu kattamaan kaikki kilpailunrajoituksista aiheutuvat korvaustilanteet. Selvää onkin, että erityissäännös syrjäyttää vahingonkorvauslain soveltamisen (lukuunottamatta sovittelusäännöstä). Säännös soveltuu epäilemättä myös niihin tilanteisiin, joissa kilpailunrajoittajan ja vahingonkärsijän välillä on sopimussuhde. Lienee kuitenkin niin, että sopimustapauksissa kantajalla on rinnakkainen mahdollisuus perustaa vaatimuksensa myös sopimusvastuuseen, jonka periaatteet tuottamusolettama huomioon ottaen ovat erityissäännöstä edullisemmat. Sopimusvastuussa on edellytyksenä, että kilpailunrajoitus muodostaa samalla sopimusrikkomuksen. Näin lienee useimmissa tapauksissa asianlaita, koska asianmukainen sopimuskäyttäytyminen edellyttää, ettei sopimuskumppanille aiheuteta vahinkoa lain kieltämällä kilpailukäyttäytymisellä.

Kun otetaan huomioon ne huomattavat vaikeudet, joita vahingonkorvauslain soveltamisalan oikeasta hahmottamisesta on käytännössä aiheutunut, voisi olla aiheellista ainakin perustelutasolla pyrkiä tarkentamaan korvaussäännöksen suhdetta sopimusvastuuseen.

Tuottamusedellytys

Nykyisen 18 a §:n tavoin myös ehdotus 43 §:n 1 momentiksi lähtee siitä, että kartellikiellon tai määräävän aseman väärinkäytön kiellon rikkomisen tulee olla tahallista tai huolimattomuudesta tapahtuvaa, jotta korvausvastuu tulisi kysymykseen. Kuten ehdotuksen perusteluissa todetaan, kartellien osalta tahallisuusvaatimus ei yleensä aiheuta ongelmia. Määräävän aseman väärinkäytön suhteen tilanne voi olla toisenlainen. Jo relevanttien markkinoiden määrittelyyn voi liittyä monenlaisia tulkintakysymyksiä ja kilpailupoliittisia näkökohtia. Sama koskee määräävän aseman toteamista ja väärinkäytön vahvistamista. Vaikka lähtökohtana on, että yritysten tulee tuntea kilpailunrajoituslainsäädäntö ja sen tulkinnat, viranomaisten ratkaisut voivat tuottaa yllätyksiä.

Kilpailunrajoituslain kieltojen rikkomisen sanktiona on seuraamusmaksu, joka liikevaihdon perusteella laskettuna voi nousta varsin suuriin summiin. Kieltotunnusmerkistön täyttyminen riittää maksun määräämisen perusteeksi. Tahallisuutta tai tuottamusta ei tarvitse osoittaa eikä tuottamuksen puute vapauta maksusta. Miksi edellytysten tulisi olla tiukemmat vahingonkorvauksen osalta?

Vahingonkorvauksen preventiivinen merkitys, joka komission kilpailuvalvontaa koskevissa uudistushankkeissa korostuu, olisi selvästi nykyistä suurempi, jos pelkkä kartellikiellon tai määräävän aseman väärinkäytön kiellon rikkominen riittäisi korvausperusteeksi. Huomioon tulee ottaa myös näyttökysymykset. Kun tuottamusta ei ole tarpeen kilpailuprosessissa selvittää, tämä puoli tulisi vasta vahingonkorvausjutussa esille. Vahingonkärsijän mahdollisuudet näytön esittämiseen voivat olla heikot.

Tuottamusedellytyksen tarpeellisuutta olisi syytä vielä harkita. Kun korvausedellytyksenä joka tapauksessa on se, että vahinkoa on aiheutettu laissa kielletyllä menettelyllä, sitä koskeva tuottamusvaatimus ei välttämättä ole perusteltu. Lainsäädännöstä löytyy esimerkkejä säännöksistä, joiden mukaan korvausvastuu seuraa siitä, että vahinko on aiheutettu lakia rikkomalla.

Erityisesti määräävän markkina-aseman väärinkäyttötilanteita silmällä pitäen kohtuullisiin lopputuloksiin voisi johtaa se, että vahingonkorvaussäännöksessä lähdettäisiin tuottamusolettamasta. Tällöin korvausvastuu olisi mahdollista torjua tapauksissa, joissa kilpailuprosessin lopputulos on ollut yrityksen kannalta täysin odottamaton esimerkiksi viranomaisen virheellisen ohjauksen, uuden tulkinnan tai muun vastaavan syyn takia. Tuottamusolettamaan liittyisi myös se etu, että tarve turvautua sopimusperusteisiin korvausvaatimuksiin vähenisi. Tämä yhtenäistäisi korvaussäännöstöä ja poistaisi ongelmia, joita muun muassa korvauksen sovitteluun näyttäisi nyt liittyvän.

Korvauksen sovittelu

Nykyisessä laissa oleva sovittelusäännös ehdotetaan korvattavaksi viittauksella vahingonkorvauslain 2 lukuun. Tähän ehdotukseen ei ole huomauttamista siltä osin kuin korvauskannetta ajetaan kilpailunrajoituslain erityissäännöksen perusteella. Mutta miten on asianlaita tapauksissa, joissa kanne on perustettu sopimusvastuun periaatteille? Ottaen huomioon KKO:n ennakkoratkaisun 2006:56 sopimusperusteisen vahingonkorvauksen sovittelussa ei voida nojautua oikeustoimialain 36 §:ään ellei kysymys ole sopimuksessa olevan korvausehdon kohtuuttomuudesta.

Korvaukseen oikeutetut

Säännösehdotuksesta ei ilmene, kuka on oikeutettu korvausta vaatimaan. Tältä osin ehdotus on oikeaan osunut. Nykyisen lain rajoitus, jonka mukaan korvaussuojaa saa vain “toinen elinkeinonharjoittaja” ei ole perusteltu eikä myöskään EY:n oikeuskäytännön mukainen. Myös kuluttajien tulee voida esittää vaatimuksia kiellettyjen kilpailunrajoitusten vuoksi. Uudistus selkeyttää tilannetta myös siltä osin, että julkisyhteisöt voivat hakea korvauksia riippumatta siitä, harjoittavatko ne elinkeinotoimintaa. Tältä osin lienee tulkintaongelmia esiintynyt ns. asfalttikartellin osalta.

Korvausta voi siis ehdotuksen mukaan hakea jokainen kielletyn kilpailunrajoituksen johdosta vahinkoa kärsinyt. Vahingot ja vahinkotilanteet voivat olla kovin erilaisia. Suurena ongelmana on se, miten tulisi suhtautua niihin tapauksiin, joissa ensisijainen vahingonkärsijä, esimerkiksi kartelliyritykseltä ylihinnalla tavaraa ostanut elinkeinonharjoittaja omassa liiketoiminnassaan siirtää vahingon edelleen joko toiselle elinkeinonharjoittajalle tai kuluttajalle.

Syy-yhteyteen ja vahingon käsitteeseen liittyviin ongelmiin ei ole säännösehdotuksessa puututtu, vaan ne on jätetty vahingonkorvausoikeuden yleisten oppien ja oikeuskäytännössä muovautuvien suuntaviivojen varaan. Olennaista on kuitenkin havaita, että kilpailuoikeudellinen vahingonkorvaus muodostaa oman itsenäisen kannetyypin. Korvattavaa vahinkoa ei siten ole mahdollista tarkastella pelkästään rikkomusvastuun tai sopimusvastuun vahinkojaottelujen mukaan.

Muita näkökohtia

Ehdotuksen 43 §:n 3 momentti koskee korvausoikeuden vanhentumista. Vanhentumisaika on 10 vuotta rikkomisen tapahtumisesta tai jatketun rikkomisen osalta sen lakkaamisesta. Yllättävältä tuntuu, ettei vanhentumisaikaa ole kytketty vahinkotapahtumaan tai vahinkoseuraamuksen ilmenemiseen. Ehdotus lienee kuitenkin yhteisöoikeuden mukainen, jota on pidettävä yhtenäisyyden vuoksi hyväksyttävänä perusteena. Kymmenen vuoden vanhentumisaikaa täydentää kahden vuoden määräaika laskettuna kilpailuprosessissa annetun ratkaisun lainvoimaiseksi tulosta. Vanhentumisaikojen osalta ehdotus on parannus nykyiseen tilanteeseen.

Vahingonkorvauskanteen nostaminen ei edellytä sitä, että elinkeinoinharjoittajan olisi kilpailuvalvontaa koskevassa hallintomenettelyssä tai prosessissa todettu rikkoneen kilpailunrajoituslain kieltoja. Prosessiriski merkinnee kuitenkin sitä, että korvauskanteita tullaan yleensä nostamaan kilpailuprosessien jälkinäytöksinä, jolloin voidaan hyödyntää jo tehty asian kilpailuoikeudellisen puolen selvittely. Jos tämä ei ole selvä, korvauskannetta käsittelevällä tuomioistuimella on mahdollisuus pyytää kilpailuvirastolta lausuntoa. Järjestely vastaa nykyistä lakia.

Presidentti Pauliine Koskelo

Kansliapäällikkö Sinikka Tuomi

Esittelyssä 6.5.2009

12.05.2009